勞工保險改革的急迫性與必要性

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精算報告告訴我們1,勞保二○一九年起保費加計利息收入已然不足支付各項給付,而二○二六年基金累積餘額用罄。勞保基金給付能力僅能再支撐五~六年左右,無法想像當基金用罄,屆時約有260萬剛退休與已退休人員正需最基礎的老年經濟保障,基金卻已然用完。因此,在內外環境變遷下,現在不得不檢討制度做出部分改變。

臺灣於二○一六年展開年金改革會議時,率先討論軍公教退撫制度與養老給付,並於二○一八年啟動改革後的退撫新制。那麼,繼公教體系退休制度改革之後,影響人數最多的勞保,是否也有改革的急迫性與必要性?且看一下勞保現況。

勞工保險於一九五○年開辦,是老年經濟安全體系中第一個建立,照顧族群最多、影響最大的社會保險,截至二○一九年十二月三十一日止,參加勞保之總人口為1,046萬8,846人,在整體社會安全制度中扮演的角色至為關鍵。

勞保涵蓋人數眾多,制度內容影響臺灣勞工的生老病死殘至深至遠,因此辦法內涵與設計須因應產業、經濟、人口結構而適度修定,以落實制度照顧世代勞工的初衷與宗旨。

近年制度上最具代表性之變革為二○○九年一月起實施的年金化制度,亦即二○○九年後臺灣在勞工老年經濟安全層面,開始老年年金與一次金給付之雙軌制2

按勞保局統計,年金選擇率由開辦年度之66.53%,增至二○一八年年底的91.4%;請領老年年金給付人數由二○○九年6萬餘人,增至二○一八年117萬餘人;核付金額由64億餘元增至2,276億餘元。統計數據揭露了,勞保年金制度普遍受到國人肯定,因此選擇率逐年提高,發放金額亦逐年增加。然而,一個好的制度除了獲得參加人員認可外,也必須同時兌現照顧世代的保證。

勞保年金化之前,精算報告顯示3,平衡費率為11.22%,當時實收費率為5.5%;年金化後精算報告顯示4,平衡費率為27.3%,而當時實收費率為9%。最近一次精算報告顯示,平衡費率為27.9%,而現在實收費率為10%。

這代表著,年金化前實收費率為應收費率的50%,但年金化後實收費率僅為應收費率的三分之一。在給付大幅增加,保費卻微幅調整的狀況下,導致勞保財務體質逐年弱化。

若以二○一八年為例,各項給付支出為3,963億元,而保費收入僅有3,642億元,保費收入短於保險支出;進一步探向未來,勞保各項給付支出預期每年增加數百億元,但保費收入逢費率調整年度會些微增加,但非費率調整年度則衰減,現金流出與現金流入嚴重失衡,殊不知社會保險最重要的財務指標乃為現金流量的穩定性。

因此,我們看到了精算報告告訴我們5,二○一九年起保費加計利息收入已然不足支付各項給付,而二○二六年基金累積餘額用罄,這明白指出,勞保基金給付能力僅能再支撐五~六年左右,無法想像當基金用罄,屆時約有260萬剛退休與已退休人員正需最基礎的老年經濟保障,基金卻已然用完。因此,在內外環境變遷下,現在不得不檢討制度做出部分改變。

可以改變的部分是什麼?重點是平衡現金流量

平衡現金流量第一是增加現金流入。有3個顯而易見的方法可以改善現金流入:1.提高費率、2.提高投資績效與3.政府撥補。由於勞保基金規模相對過小,提高1%的報酬率也不過相當於提高0.2%的費率,僅冀望透過投資效益改善財務狀態效果有限。

雖然未來我們可以思考是否學習其他國家成立能使薪資與人才鬆綁,跳脫公務組織的基金運用局,但不論是哪一種組織型態的基金投資機構,社會保險財務安全不容輕忽,風險承受有一定範圍,也需要有降低風險的機制與工具。因此,為改善現金流入的實質效果,除了政府尋找財源進行撥補6外,費率提高是必要的。

現制下勞保費率雖機制調整,但調整費率仍遠遠少於平衡費率;現制勞保費率每兩年提高0.5%,最高至12%7。此一調整幅度實際上相對於給付內容過於緩慢,以OECD(經濟合作暨發展組織)國家公共老年年金為例,其平均費率達19.6%,超過半數介於15~28%,因此,適當的調高費率並以較快的速度調整是必要的。

平衡現金流量第二是合理降低現金流出。所得替代率下降,例如由1.55%8降為1.3%或1.1%,對年金化後期現金流出有明顯減緩效果;另拉長平均投保薪資計算期間也是控制現金流出的設計。

按勞保現制,勞保年金給付是按加保期間最高六十個月平均計算,此一計算基礎相較OECD各國,相對短許多。舉例而言,德國、日本、韓國、挪威、英國等多以全部加保期間平均計算,而美國以最佳三十五年、法國以最佳二十五年薪資計算,期間都比臺灣拉長許多9

在提高現金流入與降低流出的設計到位後,相信勞保財務壓力可以有效解緩,最後,制度可以進一步設計加入所謂的自動調整機制,將未來給付內涵連結物價指數、經濟成長力、參加人數、退休者餘命、基金財務狀況等,並依設計過的指標計算當年度可領取的年金給與額度。如此自動連結的機制,除了可以減少人為啟動制度改革引發的社會成本與爭議外,並可較有效的確保制度永續發展。